El pasado jueves 30 de enero se generó un hecho sin precedentes en el Congreso oaxaqueño. El motivo fue el nombramiento del Oficial Mayor, Tesorero y Contralor Interno. Las dos primeras son figuras anacrónicas que en el ámbito federal han sido sustituidas por la: Secretaría General; Secretaría de Servicios Parlamentarios; y Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros.
La alternancia en el Ejecutivo en el 2010 y el surgimiento del primer gobierno sin mayorías, así como la configuración de un sistema de pluralismo moderado, constituyeron un cambio sustancial hacia la democratización de nuestra entidad. En ese mismo sentido operaron las reformas constitucionales de abril de 2011, que a iniciativa del gobernador Gabino Cue, se propuso en su primer eje: una nueva relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo; lo cual debería pasar por el fortalecimiento institucional de ambos poderes. Los poderes Ejecutivo y Judicial, y los órganos autónomos, entre otros, cuentan con nuevas leyes orgánicas producto de la reforma constitucional. Sin embargo, la normatividad interna del Congreso de Oaxaca ha tenido mínimas modificaciones.
Esto ha sido así, pues a partir de la década de los ochentas, la normatividad del Congreso se ha venido adecuando a las nuevas circunstancias en la medida en que se fue pluralizando gradualmente el Poder Legislativo. Como veremos, la ley orgánica vigente fue aprobada en 1995, y aun cuando la primera legislatura plural (LXI: 2010-2013) aprobó las nuevas leyes mencionadas, ésta sólo realizó ligeras adecuaciones a la propia. Dejando pendiente la creación de una nueva Ley Orgánica que viniera a impulsar la democratización, la transparencia y el fortalecimiento institucional del Congreso.
1. Antecedentes de la normatividad del Congreso oaxaqueño.
A partir de la inclusión de los primeros 6 diputados opositores al Partido Revolucionario Institucional (PRI), vía representación proporcional en la LI Legislatura del Estado (1980-1983), y hasta 1995, la normatividad interna del Congreso de Oaxaca tuvo pocas modificaciones sustanciales. De hecho los cambios legislativos en esta materia prácticamente iniciaron en 1983, cuando se decretó, durante la administración de Pedro Vásquez Colmenares, la creación del Reglamento Interior del Congreso del Estado de Oaxaca que abrogó el Reglamento para el Gobierno Económico de la H. Legislatura que databa desde 1922.
Posteriormente, el mismo gobernador envió un proyecto de decreto que creó en 1986 la primera Ley Orgánica del Congreso del Estado de Oaxaca. Este decreto preveía que para dotar “al Poder Legislativo, de un nuevo contexto normativo para regir la organización y actividad de este cuerpo colegiado y para darle congruencia con la norma fundamental de la República es preciso dictar una Ley Orgánica del Poder Legislativo que en Oaxaca se deposita en un Congreso del Estado, ya que es el único poder que no cuenta con una Ley Orgánica y sólo se rige por un Reglamento que no responde a los nuevos requerimientos de la evolución que en los estados modernos ha venido cobrando la función de los parlamentos y cuerpos legislativos en su tarea no sólo de elaborar Leyes, sino en su atribución fundamental como medio del control horizontal del poder político del Estado.”
2. La Ley Orgánica de 1995
La reforma político-electoral de 1995 en el estado de Oaxaca que incrementó el tamaño del Congreso a 42 diputados y le impidió al partido mayoritario alcanzar la mayoría calificada, determinó realizar cambios sustanciales a la normatividad interna del Congreso. Durante el segundo y último periodo extraordinario del tercer año de ejercicio legal, la LV Legislatura (1992-1995) aprobó la nueva Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, que abrogó a la primera Ley Orgánica del Congreso del Estado de Oaxaca de 1986. Asimismo, se crea el primer Reglamento Interior del Congreso del Estado de Oaxaca correspondiente a ésta última ley orgánica.
La nueva ley orgánica de 1995 contempló de nueva cuenta como uno de sus principales órganos de gobierno interno a la Gran Comisión. Y entre los principales cambios encontramos el aumento del número de comisiones permanentes –entre éstas se crea la de Concertación Parlamentaria—, el incremento en el número de integrantes de estas comisiones de tres a cinco y de la Gran Comisión de cinco a siete, así como los requerimientos para la conformación de las fracciones parlamentarias y su actividad; entre otras.
Asimismo, se obligó al partido mayoritario a la pluralización de los órganos de gobierno interno, ya que la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Oaxaca de 1986 señalaba que las comisiones ‘podrán’ estar integradas en forma plural, y la nueva Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca de 1995 determinó que ‘estarán’ integradas en forma plural, con lo cual se abrió la participación a la oposición en la mayoría de los órganos de gobierno de la Cámara.
Después de la creación de esta ley orgánica en 1995 no se realizaron modificaciones sustanciales como sucedió en el Congreso federal y la mayoría de los congresos locales, y sólo se efectuaron cambios mínimos relacionados con: la entrega por escrito del informe de gobierno; la definición de la toma de posesión de los diputados; la duración de los periodos ordinarios de sesiones; la creación de nuevas comisiones permanentes, sobre registro de constancias y expedición de credenciales de los diputados; y las relacionadas con la creación de la Auditoría Superior del Estado.
3. La controvertida reforma de 2010
A diez días de las elecciones que generaron la primera alternancia en el Ejecutivo (2010-2016), y a cuatro meses de instalarse la LXI Legislatura del primer gobierno sin mayoría (2010-2013), la mayoría priista de la LX Legislatura (2007-2010) aprobó vía fast track el Decreto 1954 por “urgente y obvia resolución”, en donde se establecían reformas a la Ley Orgánica del Congreso, desechando iniciativas como las presentadas por el diputado convergente Robles Montoya para abrogar la Ley Orgánica del Poder Legislativo de 1995 y crear la Nueva Ley Orgánica del Poder Legislativo (24 de enero de 2008), y el Nuevo Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca (31 de enero de 2008).
De acuerdo con la Exposición de Motivos de la iniciativa, los cambios se hicieron con el propósito de “crear una Junta de Coordinación Política (JUCOPO), abrevando en la experiencia del Congreso de la Unión que por sus características ha marcado una tendencia en la organización parlamentaria, de tal forma que ha logrado reflejar en la pluralidad ideológica de los partidos políticos, sus acuerdos y debates, así como el impulso de una gradual reforma de Estado”. Sin embargo esto no fue así. Pues se estableció que la fracción mayoritaria presidiera la JUCOPO durante el primer año, que sería la del PRI, y además, que el Presidente de la Junta propusiera al Pleno del Congreso la designación del Oficial Mayor y del Tesorero. Lo cual no sucede en nivel federal, pues ni las figuras ni el proceso de eleección prevalecen.
El Decreto 1954 fue impugnado por los diputados del PAN, PRD, PT y Convergencia, y resuelto a su favor a través de la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 25 de octubre (AI:19/2010). En esta resolución se señala que se violentó el proceso legislativo en su conjunto, desde la presentación de la iniciativa hasta la promulgación del decreto por parte del Ejecutivo. No obstante, días después la Fracción Parlamentaria del PRI propuso la misma iniciativa con algunas modificaciones, solicitando que fuera “tratada con dispensa de trámites por urgencia notoria y obvia resolución” con el propósito de sustituir a la Gran Comisión y crear a la JUCOPO.
El Decreto 2031 fue aprobado el 29 de octubre y promulgado el 8 de noviembre de 2010 por el Ejecutivo. Con éste se crea la JUCOPO, se conservan la Oficialia Mayor y la Tesorería, y se obvia la creación de la Contraloria Interna. Con esta estructura inició sus trabajos la LXI Legislatura del Estado (2010-2013)
4. Las legislaturas plurales: LXI (2010-2013) y LXII (2013-2016)
Como señalamos inicialmente, la LXI Legislatura aprobó por unanimidad una Reforma Constitucional de gran calado, y creó las nuevas leyes orgánicas de los poderes Ejecutivo y Judicial, así como de los órganos autónomos. Sin embargo, dejó pendiente la creación de una nueva Ley Orgánica del Poder Legislativo y su Reglamento Interno, pues sólo realizó algunas adecuaciones.
Una de las primeras reformas que realizó la LXI Legislatura del Estado a la Ley Orgánica fue para crear la Contraloría Interna. En adelante las reformas se fueron dando para realizar cambios graduales mínimos, a saber: se crea el Centro de Estudios Económicos y Finanzas; la Comisión Permanente de Igualdad de Género, así como la Comisión Permanente de Ciencia, Tecnología e Innovación. Finalmente, se modifican los Periodos de Sesiones del Congreso.
La actual legislatura inició con dos reformas constitucionales que inciden en su relación con el Ejecutivo del Estado: Por un lado, para fortalecer su autonomía presupuestal; y por el otro, para recuperar su factultad de designar a los Administradores Municipales. Respecto a su Ley Orgánica, sólo ha hecho reformas para crear las comisiones permanentes de Estudios Legislativos; Desarrollo Económico, Industrial, Comercial y Artesanal; y Recursos Hidráulicos.
Comentarios Finales
Como hemos tratado de dar cuenta, la normatividad interna del Congreso oaxaqueño ha evolucionado lentamente. Los “parches” a la Ley Orgánica no han tenido el propósito de adecuarlo al nuevo escenario político-institucional, ni a los referentes que serían el Congreso federal y la mayoría de los locales. Por ejemplo, en el ámbito federal el Secretario General y el Contralor Interno son nombrados por el Pleno con el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, y son propuestos por la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos.
La Conferencia se integra con los miembros de la JUCOPO y el Presidente de la Cámara, que es a su vez el presidente de la Mesa Directiva durante un año. Con lo anterior, la Mesa ha venido recuperando atribuciones que le fueron restringiendo históricamente. Por su parte, los secretarios de Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros son designados por el Consejo Directivo del Servicio de Carrera, con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, de acuerdo al Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados.
La coyuntura crítica político-institucional que vive la LXII Legislatura (2013-2016), es un escenario óptimo para avanzar en el fortalecimiento del Congreso a través de la creación de una nueva Ley Orgánica y Reglamento Interno. Un arreglo institucional para crear nuevas instancias de gobierno, administrativas y financieras, que permitan distribuir el poder de manera equilibrada. Así como los órganos de servicios parlamentarios que incidan en su profesionalización, los cuales que dejó pendientes la anterior legislatura. Finalmente, se hace necesario avanzar en la transparencia del quehacer parlamentario, fundamental en estos momentos para la credibilidad de esta soberanía.
Todo lo anterior es imprescindible si consideramos que lo que se busca es fortalecer al Congreso para alcanzar una nueva relación con el Ejecutivo, y transmutar de una subordinación o confrontación, a una colaboración entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, tan urgente para la elaboración e implementación eficaz de las políticas públicas y la gobernabilidad democrática de Oaxaca.
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