Karina Barón presenta iniciativa que reforma el artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

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Para nadie es un secreto que las actuales reglas de operación de los programas presupuestarios federales, se han convertido en una pesadilla para los grupos de la población a quienes van dirigidos los subsidios.

Las actuales reglas de operación están construidas a contrapelo de los fines y propósitos que establece la Constitución, las leyes aplicables y los programas que se supone regulan, pues son técnicamente complicadas; son excluyentes, al convertirse en el mecanismo específico para eliminar el derecho de apoyo a los más necesitados; son regresivas, al permitir la redistribución del erario público a los sectores económicos de mayores ingresos; y son al mismo tiempo, motivo de subejercicios fiscales, tapadera de la corrupción, de la ineptitud y la opacidad con la cual se ejerce el gasto público federal.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria es la norma general que señala la relación de los programas presupuestarios y las reglas de operación, a las cuales se sujeta la entrega de subsidios del erario público.

“Artículo 77. Con el objeto de cumplir lo previsto en el segundo párrafo del artículo 1o. de esta ley, se señalarán en el presupuesto de egresos los programas a través de los cuales se otorguen subsidios y aquellos programas que deberán sujetarse a reglas de operación. La Cámara de Diputados en el presupuesto de egresos, podrá señalar los programas a través de los cuales se otorguen subsidios, que deberán sujetarse a reglas de operación con el objeto de asegurar que la aplicación de los recursos públicos se realice con eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia. Asimismo, se señalarán en el presupuesto de egresos los criterios generales a los cuales se sujetarán las reglas de operación de los programas.”

El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2015, en su anexo 25, señala 96 programas federales que por ser considerados subsidios directos para diversos sectores de la población y por el impacto social que suponen, están sujetos a reglas de operación.

¿Cuál es el objeto o función que les otorga la ley a las reglas de operación de los programas presupuestarios federales?

La Secretaría de la Función Pública lo dice de esta manera: Las reglas de operación “son un conjunto de disposiciones que precisan la forma de operar un programa, con el propósito de lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia.”

Para la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su artículo 2, fracción XLV, las reglas de operación son: “Las disposiciones a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos”.

El gasto público como instrumento de política económica y social, debe estar orientado a lograr los fines, objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y de los programas sectoriales y sociales; esto es, impulsar el crecimiento económico, proporcionar servicios de calidad a la ciudadanía y combatir la desigualdad y la pobreza.

En este sentido, las reglas de operación no son únicamente la forma de distribuir los recursos públicos de los programas (repartir dinero no tiene mayor ciencia); son, o deben ser, ante todo, un instrumento estratégico para que el estado conduzca las acciones y los recursos públicos a atender las prioridades nacionales con eficiencia, eficacia y transparencia, a fin de alcanzar los objetivos y metas señaladas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, en los programas sectoriales y en los programas operativos.

A través de las reglas de operación, las dependencias ejecutoras del gasto establecen prioridades, focalizan a la población objetivo, precisan las regiones prioritarias, los montos de apoyo, requisitos de los beneficiarios, fechas de entrega de recursos, indicadores de resultados e indicadores de impacto etcétera, a fin de que las políticas públicas (programas, estrategias y acciones) den respuesta efectiva a los planes y programas de desarrollo.

Es claro que las actuales reglas de operación de los programas federales no han contribuido a que los recursos públicos se apliquen con eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia, pues en la práctica no se atienden las prioridades nacionales ni se alcanzan los propósitos para los cuales se diseñaron, como queda probado con el fracaso de los principales programas de combate a la pobreza (Oportunidades y los programas de Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación), los cuales a pesar de que cada año tienen un mayor presupuesto, reflejan un campo descapitalizado, sin generación de empleos, baja productividad y por consiguiente, mayor número de pobres.

En las reglas de operación y sus lineamientos, anexos técnicos, componentes y convocatorias por programa, es donde se establecen y reglamentan realmente los criterios y requisitos para tener acceso a los subsidios de los programas; aquí está la auténtica camisa de fuerza en donde ya no entran los millones de productores de la economía social, de la producción de autoconsumo y de la propiedad privada minifundista. Aquí desaparecen las prioridades de género, de jóvenes, indígenas y regiones prioritarias establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, los programas sectoriales y en el mismo Presupuesto de Egresos de la Federación. Es aquí donde se atora 90 por ciento de las solicitudes de apoyo a los programas federalizados con reglas de operación.

Aún los recursos que sí llegan a los beneficiarios, por el volumen de requisitos, las sofisticadas reglas de operación, la corrupción, el patrimonialismo de los altos funcionarios sobre los recursos públicos y la burocracia tradicional, propician que se entreguen a destiempo, incompletos y sin certidumbre de su aplicación en las acciones programadas, muchas de las cuales ya han desaparecido al momento de “aterrizar” dichos apoyos.

Esta misma situación trae la consecuencia de que los productores con más recursos, más informados, con equipos técnicos de apoyo, y con mejores relaciones, resulten año con año los más beneficiados, lo cual hace regresiva la aplicación de los subsidios.

Con las reglas de operación existentes, la acción gubernamental no se dirige a ningún lado, se limita a responder la demanda de los beneficiarios hasta donde alcancen los recursos. O sea, no hay estrategia, metas, ni objetivos, no obstante que las leyes lo señalen. En consecuencia, en el mejor de los casos el estado “administra”, en lugar de que los subsidios funcionen como instrumento para impulsar y dirigir el desarrollo y los cambios estructurales de fondo.

Todo lo anterior contrasta con lo establecido en el artículo 134 de la Constitución, donde se señala; “Los recursos económicos de que dispongan la federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.”

Igualmente contrasta con lo que señalan la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación de 2015: “Las reglas de operación deberán ser simples y precisas con el objeto de facilitar la eficiencia y la eficacia en la aplicación de los recursos y en la operación de los programas.” (LFPRH, artículo 77, último párrafo; PEF 2015, artículo 29, frac. I, inciso a).

Sin el propósito de invadir la facultad reglamentaria exclusiva del Ejecutivo, pensamos que es pertinente la participación de los legisladores en el conocimiento, revisión y opinión sobre las reglas de operación de los programas presupuestarios, a fin de garantizar el estricto apego a la ley; contar con mejores criterios para cumplir la función de evaluar el gasto; y sobre todo, asegurar que los recursos públicos cumplan con la finalidad de promover el desarrollo, combatir la pobreza y fomentar una mejor calidad de vida para los mexicanos.

Al establecer dicha atribución a la Cámara de Diputados en la ley secundaria, habría un nexo lógico y sistemático entre la facultad que tiene la Cámara de aprobar el presupuesto de egresos y verificar el cumplimiento de los objetivos de los programas operativos; con el conocimiento y opinión previa sobre las reglas, que definen las acciones y dirección específica del gasto de las dependencias oficiales.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 74, como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, entre otras:

“IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo…

En la fracción VI de dicho artículo se señala:

“VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.”

Asimismo, como ya se mencionó con anterioridad, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el artículo 77, también faculta a la Cámara de Diputados para señalar los programas con reglas de operación; además de facultarla para que en el presupuesto de egresos, se señalen los criterios generales a los cuales se sujetarán dichas reglas.

Por consiguiente y estableciendo los nexos lógicos de los artículos constitucionales y los de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Cámara de Diputados tiene la facultad exclusiva de aprobar el presupuesto de egresos, inclusive de modificarlo; de evaluar sus programas a fin de que cumplan los objetivos de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez; determinar aquellos programas sujetos a reglas de operación en función de la aplicación de subsidios; y la facultad reconocida en esta ley para establecer, en el Presupuesto de Egresos de la Federación, los criterios generales a los cuales deberán sujetarse las reglas de operación.

Es lógico entonces, que si la Cámara de Diputados está facultada por la Constitución para “verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas” y por la ley para “señalar los programas, a través de los cuales se otorguen subsidios, que deberán sujetarse a reglas de operación”, se establezca en la ley secundaria, por congruencia jurídica, la atribución de la Cámara de Diputados para conocer, revisar y opinar sobre las reglas de operación de los programas.

Como dice el principio de derecho, “quien puede lo más puede lo menos”.

Por otra parte, esa prerrogativa para la Cámara de Diputados está reconocida en forma expresa, pero en un instrumento jurídico atípico para regularla, como lo es el Presupuesto de Egresos de la Federación.

En efecto, en el Título Cuarto, “De la operación de los programas”, del PEF 2015, se establece:

Artículo 29.

“I….

“II. La Cámara de Diputados, a través de la comisión ordinaria que en razón de su competencia corresponda, emitirá opinión sobre las reglas de operación publicadas por el Ejecutivo federal en los términos del artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Dicha opinión deberá fundarse y motivarse conforme a los criterios a que se refiere el último párrafo de dicho artículo.

En caso de que las comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados no emitan su opinión a más tardar el 31 de marzo, se entenderá como opinión favorable.”

El PEF es una “Ley” construida bajo el principio de anualidad (con vigencia de un año); lo cual, si bien es lo adecuado para efectos del gasto público, no lo es para regular competencias o disposiciones de un Poder, como lo es en este caso el Legislativo. De aquí la propuesta de que la facultad de la Cámara de Diputados para conocer, revisar y opinar sobre las reglas de operación, se establezca en la ley secundaria, a fin de dar permanencia y certeza jurídica a esta atribución de la Cámara.

Además, deben modificarse también, los términos de los plazos en los cuales se debe conocer la opinión de la Cámara, pues no tiene sentido opinar sobre unas reglas de operación anuales , cuando ya se publicaron por el Ejecutivo, es decir, unas reglas de operación que por ley deben publicarse el último día de diciembre y comúnmente entran en vigor al día siguiente, por lo que la opinión para el 31 de marzo como lo establece el PEF es una opinión a “toro pasado”.

Fundamento legal

En virtud de lo anteriormente expuesto, la suscrita, diputada Natalia Karina Barón Ortiz, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LXIII Legislatura, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y los artículos 6o., numeral 1, fracción I; y 77, numerales 1 y 3, del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a esta honorable soberanía iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma y adiciona el artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

Único. Se adiciona un párrafo tercero y un párrafo quinto a la fracción I del artículo 77, recorriendo los subsecuentes de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; y se reforma la fracción II del mismo artículo, para quedar como sigue:

Artículo 77. …

  1. Las dependencias, las entidades a través de sus respectivas dependencias coordinadoras de sector o, en su caso, las entidades no coordinadas deberán presentar a la Secretaría, a más tardar el 21 de noviembre, sus proyectos de reglas de operación, tanto de los programas que inicien su operación en el ejercicio fiscal siguiente, como las modificaciones a aquellas que continúen vigentes.

Dichos proyectos deberán observar los criterios generales establecidos por la Secretaría y la función pública.

Al día siguiente de su recepción, la Secretaría hará llegar los proyectos de reglas de operación a la Cámara de Diputados para su conocimiento, revisión y opinión respectiva. Dicha opinión la emitirá la Cámara a través de la comisión ordinaria que en razón de su competencia corresponda y deberá fundarse y motivarse conforme a los criterios a que se refiere el último párrafo del presente artículo.

La Secretaría deberá emitir la autorización presupuestaria correspondiente en un plazo que no deberá exceder de 10 días hábiles contado a partir de la presentación de los proyectos de reglas de operación a que se refiere el párrafo anterior. La Secretaría sólo podrá emitir su autorización respecto al impacto presupuestario;

En el mismo plazo, la Cámara de Diputados, a través de la comisión ordinaria que corresponda, hará llegar su opinión sobre los proyectos de reglas de operación; de no hacerlo, se considerará como opinión favorable; y

  1. Una vez que las dependencias, las entidades a través de sus respectivas dependencias coordinadoras de sector o, en su caso, las entidades no coordinadas, obtengan la autorización presupuestaria de la Secretaría y reciban la opinión de la comisión correspondiente de la Cámara de Diputados , deberán hacer llegar, en un plazo máximo de 3 días naturales, a la comisión federal de mejora regulatoria, los proyectos de reglas de operación, para que ésta emita dentro de los 10 días hábiles siguientes el dictamen regulatorio tomando en consideración los siguientes criterios:

(….)

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 8 de diciembre de 2015.

Diputada Natalia Karina Barón Ortiz

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